O presente artigo jurídico é de autoria dos Drs. Leyla Yurtsever e Hileano Praia, cujo teor foi capa da Revista L&C da Editora Consulex, Edição de dezembro de 2.009, uma das mais conceituadas revistas jurídicas do Brasil.

Não faltam motivos para mudar o atual cenário eleitoral no Brasil. Em épocas de campanha se verifica uma verdadeira ebulição de promessas por parte dos candidatos, que não se furtam apenas em prometer a solução de todo e qualquer problema, mas principalmente em atuar em todas as áreas: social, jurídica, cultural, econômica, política e religiosa. Muitos são prodigiosos em fazer promessas que não se amoldam a realidade vigente, seja no aspecto econômico ou temporal, se empolgando demasiadamente e prometendo aos eleitores, aquilo que legalmente não poderão realizar ou cumprir, mesmos se eleitos.

Os problemas sociais hoje exigem uma resposta rápida e eficiente daqueles a quem é confiado um cargo público não sendo admissível que estes terminem por aumentar a complexidade cotidiana da sociedade ou frustre suas expectativas na impontualidade de promessas.

O processo eleitoral é um dos marcos da democracia moderna em que as partes se legitimam, o que infere a responsabilidade de ambos no reconhecimento por seus atos. Se levada por confiança em promessas de campanha a sociedade ver-se lograda posteriormente, torna-se passível a manifestação social e jurídica que revogue o mandato político do infiel, pois este é uma concessão e como tal pode ser revogado.

Embora tal concepção não seja unânime no Brasil, algumas iniciativas mostram-se favoráveis a este entendimento, a exemplo da emenda a Lei Orgânica do Municio de Manaus, aprovada em julho de 2008 que penaliza com perda de mandato o prefeito que descumprir suas promessas de campanha.

Se a democracia tem como princípios fundamentais a liberdade e igualdade é preciso que estes se efetivem, pois não se pode admitir no processo eleitoral uma desproporção entre a fidelidade obrigatória da sociedade e a irresponsabilidade e descumprimento dos mandatários em época eleitoral.

A relação entre sociedade e os representantes do poder público tem se alterado significativamente nos últimos anos. De uma relação meramente patrimonialista em que o descompromisso sobre as promessas de campanhas eram acompanhadas do uso e abuso do aparelhamento estatal em benefício próprio, surgem nos cenários jurídico, político e sociológico iniciativas moralizadoras que, senão erradiquem tal situação, pelo menos amenize seus reflexos na gestão pública.

Tal exigência move-se principalmente pelo compromisso moral e ético daqueles que se propõe a gerir a coisa pública desde sua postulação. A ética é uma importante fonte de direitos da pessoa, tanto na esfera pessoal quanto profissional, conquistada com esforço e cobrança pessoal, de forma contínua e incessante, pois são várias as oportunidades que se apresentam para transgredi-la no cotidiano.

No entanto a ética não se confunde com a moral. A moral é a regulação dos valores e comportamentos considerados legítimos por uma determinada sociedade, um povo, uma religião, uma certa tradição cultural etc. Assim, a forma de julgamento da validade do que é moralmente aceito, chama-se ética. A ética é uma reflexão crítica sobre a moralidade. A ética ilumina a consciência humana, sustenta e dirige as ações do homem, norteando a conduta individual e social. é um produto histórico-cultural e, como tal, define o que é virtude, o que é bom ou mal, certo ou errado, permitido ou proibido, para cada cultura e sociedade.

Nas relações sociais exige-se a ética do dever, prescrita por Kant, considerando que a representatividade política é uma concessão social de exercício público balizada sob normas de conduta.

Sob este aspecto, é preciso conceber que representação política não pode ser reduzida ao caráter individual, mas coletivo, pois as instituições colegiadas não agem isoladamente por seus membros, senão de forma conjunta, em nome de toda sociedade (SILVA, 1999). Tal pressuposto torna-se imprescindível, decorrente principalmente dos pilares que sustentam o sistema democrático, os quais são a liberdade e a igualdade.

Atribuir o caráter público ao mandato político decorre da divisão do Direito em dois grandes ramos, o Direito Público e o Direito Privado, originário e assentado na natureza dos valores romanos. Nesta abordagem, o direito público encamparia tudo aquilo que diz respeito ao estado ou coisa romana e, o direito privado as ações dos particulares, ou seja, de um lado, o Direito protege os valores que interessam à comunidade abstratamente considerada; doutro, tutela os interesses dos particulares. Sabe-se, porém, que a ciência jurídica não é estática, principalmente pela dinâmica das relações, ocorrendo, por vezes, uma publicização do direito privado e uma privatização do direito público, na qual o Estado edita normas para reger a conduta de particulares, como nos contratos de trabalho, e adota regras privadas em suas relações com particulares, a exemplo das parcerias público-privadas.

Contudo, o que se observa na atualidade é um cenário totalmente avesso a estes princípios no campo político. Mesmo antes de assumir qualquer cargo, os candidatos não hesitam em fazer promessas diversas, muitas das quais sem qualquer conexão com a realidade vigente, exeqüível no tempo de mandato ou totalmente fora de sua competência. Na atividade política a relação entre o produto e o serviço é estabelecida no campo das idéias, com mensagens, campanhas e promessas que somente poderão se transformar em bens públicos concretos como escolas e hospitais se o candidato assumir o poder. Mesmo assim, estes bens públicos, materializados em prédios e equipamentos, fornecerão à sociedade serviços intangíveis. é neste contexto que ocorrem as distorções, campo fértil principalmente para os chamados políticos midiáticos.

Não faltam exemplos de promessas impossíveis de serem cumpridas ou mesmo quando possíveis não realizadas por seus idealizadores. Em geral, a sociedade tornou-se refém desse cenário, pois sua decisão quanto à concessão do mandato político é baseada numa relação de confiança, tendo como parâmetro as promessas e projetos de campanha.

Uma das razões esta perpetuação certamente é a forma como se concebe a democracia. No Brasil, a teoria minimalista sobre democracia, que é a representativa, domina a consciência coletiva, concebendo esta como a única forma possível no mundo moderno. A democracia neste caso teria como função exclusiva a escolha dos governantes, não ensejando neste caso qualquer participação posterior ao processo. Uma concepção mais ampla de democracia enfatiza as relações sociais igualitárias e participativas na distribuição do poder, dos bens econômicos e culturais, numa convivência mais humana entre governante e cidadão.

Esta exclusão as avessas não guarda semelhanças com a democracia nem quando esta se encontrava em seu nascedouro. Embora se atribua a Grécia Antiga à concepção inicial sobre democracia, está era restritiva quanto aos participantes, excluindo mulheres, estrangeiros e escravos. Se na Grécia antiga se exclua antecipadamente os indivíduos, no caso brasileiro, são estas que se afastam do processo de maneira voluntária.

Destarte, tal alijamento dos compromissos democráticos também não se coaduna com os ideais proclamados por aqueles que contribuíram significativamente para o aperfeiçoamento do processo democrático: Jonh Locke e Montesquieu. O primeiro por afirmar que o poder dos governos nasce de um acordo livre e recíproco e a preconizar a separação entre os poderes legislativos e judiciários, enquanto o segundo distinguia os três tipos diferentes de governo: despotismo, república e monarquia - fundamentadas no temor, na virtude e na honra, respectivamente - e propunha a monarquia constitucional como opção mais prudente e sábia. A liberdade política seria garantida pela separação e independência dos três poderes fundamentais do estado: legislativo, executivo e judiciário. Assim, Montesquieu formulou os princípios que viriam a ser o fundamento da democracia moderna (YURTSEVER, 2009).

Nestes ideais de tripartição dos poderes aspira-se o objetivo maior de não permitir a convergência do exercício do poder nas mãos de uma só pessoa ou grupo, sendo imprescindível guarnecer as liberdades individuais e a própria democracia. Para tanto é irrevogável a participação da sociedade na escolha de seus representantes, por meio do processo eleitoral, que não significa a renúncia dos direitos e deveres individuais em favor dos governantes, mas tão somente um acordo, para juntos exercerem a força da obediência as normas acertadas.

Modernamente, tal assertiva é reforçada no campo jurídico em que o contrato de mandato é uma relação de direito público em que as partes envolvidas são legitimadas no processo eleitoral. O parágrafo único do artigo 1.º da Constituição da República Federativa do Brasil assevera que a democracia é o governo do povo, \"porque todo o poder emana do povo\", primeiro titular do poder constituinte, que o exerce por meio de representantes eleitos diretamente.

O sistema representativo somente obterá resultados satisfatórios se as partes aceitarem previamente regras imodificáveis no processo eleitoral que por seus resultados possibilitará ao povo delegar poderes aos seus representantes (ROSATTI, 2007). Essa rigidez nas regras não significa ausência de mudanças ou evolução no processo, mas tão somente uma segurança jurídica aos seus participantes em relação aos deveres e direitos dos envolvidos.

Embora a ideologia dominante não reflita a realidade desejável de que o povo não é apenas outorgante do poder, mas objeto de seu amparo é preciso suscitar normas legais que corrijam as distorções vigentes, principalmente quando estas tendem a macular o contrato social em sua nascença com promessas que não tencionam ser materializadas. O campo eleitoral, compreendido como ramo do direito público, tem abrigado legislações subsidiárias que complementem a regulação dos direitos dos cidadãos em suas relações com o Estado, pois se o povo não pode se furtar a sua parte como outorgante, os que postulam cargos eletivos, também não podem mostrar-se infiéis em suas responsabilidades de campanha.

Ora, sendo o voto um direito irrenunciável e podendo o Estão impor sanções aos cidadãos faltosos no processo eleitoral, como impossibilidade de adquirir empréstimos públicos e viajar ao exterior entre outros, torna-se necessário que a outra parte envolvida também seja punida em decorrência de sua impontualidade nas promessas não cumpridas. Se a sociedade é induzida ao erro está não pode ser penalizada sozinha, pois desta forma se está praticando uma justiça parcial, anômalo e seletista.

é evidente que o atual sistema representativo não reflete integralmente os anseios e desejos da sociedade, pois em geral as decisões de seus representantes apenas reforçam o modelo elitista democrático, em função da falta de consultas públicas. Interromper este processo é preciso que as decisões públicas sejam feitas mediante consultas públicas, originando uma democracia governante em detrimento a democracia governada (ROSATTI, 2007).

Esta dialética é diferenciada em alguns países, onde as relações entre sociedade e estado são consideradas áreas de direito privado. Enquanto na Argentina o contrato de mandato é tema de Direito Privado, no Brasil é direito público, pois se considera que nas relações entre o homem e o Estado ou entre sociedade e Estado, encontram-se os direitos individuais ou sociais. Se as relações se processem apenas entre particulares esta é privada.

Assim, amparada pelas normas de direito público, a relação estado e eleitor ainda prescinde de uma legislação que realmente dignifique e respeite a figura do povo, pois em geral, passado o processo eleitoral, torna-se quase impossível revogar o mandato político. Aperfeiçoar os instrumentos legais evitariam percalços na tramitação de processos eleitorais, tornando mais célere a prestação jurisdicional, para atender necessidades vitais do povo não atendidas.

Até julho de 2008 a Lei Orgânica do Município (LOMAM) em seu artigo 82 especificava as seguintes situações passíveis de cassação do prefeito:

Art. 82 - Prefeito perderá o mandato:

I - Por cassação, nos termos do inciso II e dos parágrafos do artigo anterior quando:

a) infringir qualquer uma das proibições estabelecidas no Artigo 77 desta lei;

b) ausentar-se do município sem autorização legislativa nos termos do Artigo 78 e seu parágrafo único, desta lei;

c) atentar contra a autonomia do município, o livre exercício da Câmara Municipal, o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais, a probidade na administração, a lei orçamentária, e o cumprimento das decisões judiciais;

II – Por extinção, declarada pela Mesa da Câmara Municipal, quando;

a) Sofrer condenação criminal, em sentença tramitada em julgado;

b) Perder ou tiver suspensos os direitos políticos;

c) O decretar da Justiça Eleitoral nos casos previstos na Constituição Federal.

d) De renúncia, por escrito, considerada também como tal o não-comparecimento para posse no prazo previsto nesta Lei Orgânica

Torna-se desnecessário dizer que os motivos elencados não vinculam-se as promessas que conduziram o candidato ao poder, é que descumprimento de promessa eleitoral e impopularidade não motivam cassação de mandato, restando tão somente aguardar as eleições seguintes para reavaliar a atuação do governante. é indubitável que mudanças sejam implementas, tornando este processo mais célere.

Neste sentido é que deve ser compreendida a emenda à Lei Orgânica do Município – LOMAM nr. 056 aprovada em 30/07/2008 pela Câmara Municipal de Manaus que prevê uma maior responsabilização pelos candidatos em relação as suas promessas durante o período eleitoral. De acordo com a emenda aprovada por unanimidade, os prefeitos eleitos ou reeleitos devem apresentar, em 90 dias após a posse, o programa de metas de sua gestão, onde deverão constar as prioridades, ações estratégicas e metas quantitativas para todos os setores de sua administração, levando em conta o que foi apresentado enquanto era candidato. Esse programa deverá ter ampla divulgação, em todas as mídias existentes, incluindo a publicação no Diário Oficial. Após 30 dias esse programa de metas deverá ser debatido em audiências públicas gerais e temáticas em todas as zonas da cidade. Consta ainda uma avaliação semestral e outra anual pela própria Câmara, que verificando a impontualidade no cumprimento das promessas, poderá iniciar o processo de cassação.

A emenda aprovada em Manaus se assemelha a PLO 008/07 aprovada em fevereiro de 2008 pela Câmara Municipal de São Paulo, que estabelece um programa de metas a ser cumprido pelo prefeito da cidade de São Paulo. A proposta paulistana, no entanto, não prevê que o programa apresentando pelo prefeito siga as promessas feitas durante a campanha eleitoral. Este poderá ser compatível em sua essência as propostas apresentadas durante o período eleitoral, mas não tendo a obrigatoriedade de fidelidade a todas as promessas, e também não indica a possibilidade de cassação. Existe ainda a obrigatoriedade em relação a prestação de contas a cada seis meses. O texto foi elaborado por entidades como o Instituto Ethos, o Movimento Nossa São Paulo e apoio da ONG Atletas pela Cidadania, todas estas vinculadas aos movimentos de cidadania e gestão pública e privada.

Com efeito, estas duas iniciativas mostram-se compatíveis com as exigências da opinião pública nacional que não encontra similitude entre o discurso antes e depois do período eleitoral, principalmente levando-se em conta que toda Administração Pública têm sustentação na obrigação indeclinável de cumprir, além de outros, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência previstos no art. 37 da Constituição Federal. Permite ainda a compreensão e desfrute, em toda a latitude destes termos, dos direitos constitucionais quanto à informação justificada das decisões concebidas em nome da sociedade.

é certo que em alguns municípios esta regra nem precisaria ser editada, pois a participação da comunidade no planejamento público é notória. No entanto, o comum é uma moralidade frouxa, desatada de quaisquer princípios éticos em que o público se confunde com o privado, sem quaisquer limites as promessas eleitorais, infundadas e impraticáveis.

Diante do atual cenário político nacional debilitado, principalmente pela falta de credibilidade perante a sociedade, somente estas iniciativas não serão suficientes para resgatar a confiança social, pois enquanto o particular move-se nos espaços não vedados pela lei, o agente público executa apenas o que a lei lhe permite, o que demonstra quantas outras leis, emendas e projetos precisam ser editados para coibir as astúcias eleitorais.

Ainda que de maneira tímida o Brasil, por meio destas duas iniciativas tenta se amoldar e, quem sabe, experienciar uma modernização na administração pública, conforme a observada em Bogotá, capital da Colômbia, onde os gestores são obrigados a cumprir à risca o que prometeram durante a campanha, sob risco de também perderem o mandato.

Não recente, a sociedade brasileira encontra sérias dificuldades em relação as promessas de campanhas durante o processo eleitoral. Hodiernamente este cenário parece sem perspectivas de mudanças, haja vista que estas encontram-se incoporadas ao imaginário popular e a ideologia de alguns políticos que veem com naturalidade a diversidade e necessidade de promessas.

Se é certo que estas façam parte do processo eleitoral, também é verdade uma urgente revisão quanto a responsabilidade daqueles que as fazem, postulando qualquer cargo público. Tal mudança torna-se necessário, pois o atual modelo elitista e excludente apenas tem reforçado a figura daqueles que pouco ou nenhuma responsabilidade tem para a sociedade, mas consigo mesmos. Tal assertiva torna-se ainda mais evidente, ante a afirmação \"rouba, mas faz!\", ou seja, não importa o preço que se esteja pagando, conquanto se realize algo em prol da sociedade.

Neste contexto, a adoção de uma nova perspectiva relativa à responsabilidade pelas promessas de campanha se torna importante à medida que as conseqüências geradas influenciam a sociedade de hoje, e principalmente o futuro desta. Estabelecer uma nova perspectiva de desenvolvimento político evidencia não apenas aspectos econômicos, mas fundamentalmente sociais e humanos, pois afinal, o Estado não serve ao indivíduo, mas a sociedade, e esta lhe é senhor.

Fontes: HILEANO PRAIA é doutorando em Direito Público pela UCSF, Professor Universitário, advogado, com especialização em Direito do Trabalho e Previdenciário, Civil e Processual Civil.

LEYLA VIGA YURTSEVER é Coordenadora da Especialização em Direito Eleitoral e Professora da Universidade do Amazonas, doutoranda em Direito Público pela UCSF, Mestre em Gestão e Auditoria Ambiental pela Universidade de Leon, com especialização em Direito do Trabalho e Previdenciário, Penal e Processual Penal.